WTO如何應(yīng)對(duì)糧食短缺國(guó)家的糧食安全問(wèn)題？

2023年，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）等多家機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的《全球糧食危機(jī)報(bào)告》顯示，59個(gè)國(guó)家和地區(qū)近2.82億人遭遇重度饑餓。自1961年以來(lái)最不發(fā)達(dá)國(guó)家（LDC）和糧食凈進(jìn)口發(fā)展中國(guó)家（NFIDC）谷物進(jìn)口依賴率不斷上升，糧食不安全威脅加劇。世界貿(mào)易組織（WTO）一直關(guān)注LDC和NFIDC糧食安全問(wèn)題，在其框架下形成了一系列規(guī)則體系幫助其應(yīng)對(duì)糧食安全挑戰(zhàn)。

WTO成立伊始，考慮到農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化改革可能對(duì)LDC和NFIDC成員產(chǎn)生負(fù)面影響，各方于1994年4月通過(guò)《關(guān)于改革計(jì)劃對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家和糧食凈進(jìn)口發(fā)展中國(guó)家可能產(chǎn)生消極影響的措施的決定》，要求糧食援助捐贈(zèng)方制定足夠高的援助水平，以全額贈(zèng)款形式或以適當(dāng)優(yōu)惠條件向LDC和NFIDC成員提供基本食物，并提供技術(shù)和資金支持完善基礎(chǔ)設(shè)施、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，以確保烏拉圭回合農(nóng)業(yè)改革計(jì)劃的實(shí)施不會(huì)對(duì)糧食援助產(chǎn)生不利影響。

2001年發(fā)起的多哈回合談判在出口競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)內(nèi)支持和市場(chǎng)準(zhǔn)入三大農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則支柱中設(shè)置特殊與差別待遇幫助發(fā)展中成員應(yīng)對(duì)相關(guān)糧食安全問(wèn)題。出口競(jìng)爭(zhēng)上，形成《內(nèi)羅畢出口競(jìng)爭(zhēng)決定》，要求發(fā)達(dá)國(guó)家取消出口補(bǔ)貼，規(guī)范扭曲性的出口融資和糧食援助紀(jì)律并提高透明度。國(guó)內(nèi)支持上，發(fā)展中成員在享有“微量允許”“發(fā)展箱”等特殊和差別待遇的基礎(chǔ)上，在國(guó)內(nèi)支持通報(bào)中擁有一定靈活性。市場(chǎng)準(zhǔn)入上，發(fā)展中成員可減少關(guān)稅稅率和關(guān)稅高峰削減程度，不要求關(guān)稅化，放松關(guān)稅配額管理。

近年來(lái)，隨著全球糧食安全狀況進(jìn)一步惡化，WTO第12屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議（MC12）圍繞糧食安全再達(dá)成兩項(xiàng)成果：《關(guān)于緊急應(yīng)對(duì)糧食安全問(wèn)題的部長(zhǎng)宣言》提出農(nóng)業(yè)委員會(huì)需制定專門的工作方案，充分考慮LDC和NFIDC成員在應(yīng)對(duì)嚴(yán)重糧食供給不穩(wěn)定方面的需要，提高其在緊急情況下保障國(guó)內(nèi)糧食安全的韌性；《關(guān)于世界糧食計(jì)劃署（WFP）購(gòu)糧免除出口禁止或限制的部長(zhǎng)決定》承諾不對(duì)WFP人道主義糧食采購(gòu)實(shí)施出口禁止或限制措施。

MC12后，WTO農(nóng)業(yè)委員會(huì)為落實(shí)部長(zhǎng)宣言相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了全面討論，最終在2024年4月例會(huì)上達(dá)成工作方案，通過(guò)了關(guān)于幫助LDC和NFIDC應(yīng)對(duì)嚴(yán)重糧食不安全的報(bào)告。其主要內(nèi)容如下：

一是利用國(guó)際糧食市場(chǎng)。當(dāng)面臨糧食短缺的緊急情況時(shí)，進(jìn)口成員可通過(guò)降低進(jìn)口關(guān)稅、開放關(guān)稅配額等多元化的進(jìn)口戰(zhàn)略，有效補(bǔ)充國(guó)內(nèi)糧食供應(yīng)。同時(shí)強(qiáng)調(diào)提高出口限制措施透明度和可預(yù)測(cè)性的重要性。建議免除對(duì)LDC和NFIDC成員實(shí)施出口限制措施；世界糧食供應(yīng)緊張期間，出口限制范圍與該農(nóng)產(chǎn)品年度國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求掛鉤，還要避免大型糧食進(jìn)口企業(yè)擴(kuò)大購(gòu)買；加強(qiáng)關(guān)于糧食援助的規(guī)則約束，在世界糧食價(jià)格上漲期間維持糧食援助水平，降低受援助成員交易成本。

二是糧食進(jìn)口融資。農(nóng)業(yè)委員會(huì)提請(qǐng)WTO貿(mào)易、債務(wù)和融資工作組（WGTDF）重點(diǎn)關(guān)注LDC和NFIDC在糧食不穩(wěn)定和緊急時(shí)期面臨的融資挑戰(zhàn)。報(bào)告要求提高出口信貸、出口信用擔(dān)保或出口保險(xiǎn)的透明度，呼吁再次審查《關(guān)于出口競(jìng)爭(zhēng)的決定》，以增強(qiáng)國(guó)際糧食援助運(yùn)輸和出口融資支持的透明度。

三是LDC和NFIDC的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)韌性。充分關(guān)注高通貨膨脹率對(duì)相關(guān)國(guó)家履行國(guó)內(nèi)支持承諾造成的不利影響。進(jìn)一步探討有效利用貿(mào)易援助資金的方式，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率及減緩與適應(yīng)氣候變化的雙重目標(biāo)。

四是橫向合作。WTO將加強(qiáng)與FAO、國(guó)際農(nóng)發(fā)基金和WFP等國(guó)際組織在糧食安全領(lǐng)域的國(guó)際合作，加強(qiáng)與國(guó)際和區(qū)域金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)口融資方面的合作，調(diào)動(dòng)更多的資源，優(yōu)化糧食生產(chǎn)和分配體系，提高全球糧食安全的整體水平。利用WTO農(nóng)業(yè)管理信息系統(tǒng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)合作，以便更準(zhǔn)確地收集和分析糧食市場(chǎng)數(shù)據(jù)，及時(shí)向國(guó)際社會(huì)發(fā)出預(yù)警。

總之，WTO自成立以來(lái)一直關(guān)注LDC和NFIDC成員的糧食安全問(wèn)題。然而，想從根本上改善這些成員的糧食安全狀況，就多邊農(nóng)業(yè)貿(mào)易體系而言，需要在國(guó)內(nèi)支持、出口競(jìng)爭(zhēng)、出口限制、糧食安全公共儲(chǔ)備等議題上取得更堅(jiān)實(shí)的改革成果。未來(lái)，WTO可從審查和完善農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則、加強(qiáng)成員間的國(guó)際合作和推動(dòng)區(qū)域合作一體化等方面著手，為保障LDC和NFIDC成員的糧食安全作出更大貢獻(xiàn)。

（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心）