耕地是糧食生產的命根子，保護耕地不僅要保數量，更要提質量。黨的二十大報告和今年中央一號文件都提出，要牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田。

在國際上，日本、韓國以及歐洲部分發達國家是如何開展農田建設的？這些國家在農田建設規劃設計、制度標準、政策措施、資金籌措等方面形成了怎樣的體系，有哪些經驗可以為我國推進高標準農田建設提供有益借鑒？

日本：政府主導、共同參與，高投入、高標準

日本山地多、平地少，耕地資源尤為稀缺，且地塊散碎分布。為此，日本陸續制定了《農地法》《土地改良法》等一系列法律、法規和規范性文件等，構建法律、規范、標準相配套的農田建設制度體系，為農田建設有序進行提供了重要制度保障。多年來，日本相繼開展土地整理合并、荒地開墾、圍海圍湖造田等建設，并為農田配套建設了灌排渠系、水源工程和農用道路等設施。

日本農田建設投入經歷了快速增長到穩定維持的過程，目前形成了以政府主導、相關利益主體共同參與的農田建設投入機制。到2009年，日本農田基礎設施建設基本完成，每畝投入約4.6萬元人民幣。2010年以后，日本政府每年投入穩定在185-200億元人民幣，主要用于相關設施設備的運營維護。據調查，日本近畿管區土地改良項目僅灌排工程的畝均投入就達1.75萬元人民幣，遠高于我國。

此外，根據農田建設項目的重要性，對于重點設施的投資，日本中央政府負擔三分之二；對于非重點設施的投資，中央和地方政府共同負擔80%以上，其中農田建設面積較大的工程投入，中央政府承擔66.6%，地方政府承擔29.4%，農民承擔4%；農田建設面積小的工程投入，中央政府承擔50%，地方政府承擔37.5%，農民承擔12.5%。

位于日本本州島中部的茨城縣，其農業生產位居日本第二位，農作物栽培面積居日本第二，主要種植水稻、小麥、大豆、柑橘、蔥等農作物。然而隨著日本人口老齡化日趨嚴峻，茨城縣的水戶市、茨城町農民數量也隨之明顯減少，近十年來農民數量下降17%，如今當地4成以上的農業人口超過65歲。為了應對勞動力短缺等問題，當地亟需通過農田建設來增加農戶規模化經營面積。

在2012年以前茨城縣水田區域中約80%未開展農田建設，農田排水不良、農道寬度不夠，嚴重影響了區域內農機作業，對農戶的規模經營造成很大局限性。為此，2012年茨城縣分兩階段啟動了農田建設項目，涉及13個園區，涵蓋耕地675公頃，總投資133億日元，折合人民幣畝均約6.5萬元，其中日本中央政府就承擔了66.6%。

第一階段于2012年至2015年，茨城縣進行農民的土地調整規劃設計，使土地集中整塊化。第二階段于2016年至2025年，進行農田的道路、農田水利設施等建設，旨在通過農田建設使當地農業生產實現規模化經營，便于大型機械操作，降低農業生產成本，提高作物產量和質量。針對農田細碎化和分散化嚴重問題，日本政府強調農田建設要注重耕地權屬和地塊調整，通過農田建設促進農用地的流轉，擴大耕作單元（方田）面積，實現規模化經營。

多年來，日本主要通過田塊規劃、完善農業基礎設施、土地改良與合并等措施系統推進農田建設，促進農地規模化經營，實現農業多功能發展。整治前期，除了基礎研究、調查評價等工作外，還要在此基礎上獲取詳細資料、完成數據分析，用1-2年時間完成項目規劃設計，按6-8年時間安排建設周期。同時，日本一貫注重堅持較高的建設標準，注重工程質量和長期效益，防洪按30年一遇標準，排澇按10年一遇標準，工程有效使用期為30-50年；在農田水利建設中，干、支、斗、農渠（溝）全部襯砌硬化，橋涵閘配套齊全，因地制宜采用管道輸水；對田間機耕道和農村道路進行統一規劃整治，鋪設瀝青路面，以利于農產品的生產流通，改善農村的生產、生活條件。此外，日本同樣重視后期管護。

韓國：多級財政投入為主、農民多形式參與

為了滿足國家農業規模化經營需要，持續推進農地綜合整治，韓國的農田建設和農地整治始于20世紀60年代，代表法案為《農業區域振興法》。20世紀60年代，韓國農田建設以小型農田水利工程為主，中央政府承擔總投入的40%，其余由地方政府和農民承擔；70年代，中央政府投入比例調整為50%，地方政府承擔投入的30%，農民承擔20%；80年代初，中央政府投入比例調整為60%，地方政府投入比例為20%，農民仍然承擔20%；80年代后期，中央政府投入比例升為70%，地方政府投入比例仍為20%，農民投入比例降為10%。90年代至今，按照農田建設分類確定投入比例，其中小型農田建設工程中央政府投入比例為80%，地方政府投入比例為20%，農民不需要投入；大型農田建設工程投入全部由中央政府承擔。

早在1970年，韓國地方政府就免費給全國近3萬個村莊發放建設所需的水泥、鋼筋、管道等物質資料成品或半成品。農民雖然不承擔投入，但需征得項目區三分之二農戶同意后才可向政府申請農田建設項目，農田建設完成后農民還需參與工程的運營和維護。另外，韓國鼓勵農民投工投勞，由村民來選擇最急需的農田水利設施建設、道路硬化等項目，充分調動農民參與工程建設的主動性和積極性，提高資金的使用率。

在20世紀60年代，韓國主要以農業振興區域或保護區域建設為依托，鼓勵推進相鄰農地的普通規模化整治，重點完善農田水利及道路等設施配套，著力提升農業生產的機械化水平。70年代中期，韓國逐步認識到農地整治是推動農村發展的重要力量，并開始強調農田建設與農村地區發展、生態可持續規劃等相銜接。在此期間，韓國的農地整治成為國家“新村建設”以及生產、生活、生態協調發展的重要組成部分，涉及農田灌溉設施建設、雜交水稻推廣等多個方面，極大增強農田建設的配套性和完整性。到了20世紀90年代末，韓國的已建設耕地面積達70%以上，在此基礎上政策實施重點開始轉向推行更大規模的農地整理和地塊整合，配套更先進的農業設施，在國土整治框架下推進農地綜合整治。同時，韓國出臺《環境友好型農業法》，提出要大幅度減少化肥、農藥施用，建立生態友好型農業，農田建設的重點任務轉向增強農田的多功能性，并與農產品加工和流通、農村循環經濟發展、鄉村旅游等產業緊密結合。

歐洲：從“數量”向“數量”“質量”“生態”并重轉變

總體來看，歐洲部分發達國家農田建設及其投入機制的演變與農業發展進程脈絡相承，不同農業發展階段側重點有所不同，總體而言從以農田基礎設施建設為主向建設、管護和地力提升并重轉變；從單純注重“數量”向“數量”“質量”“生態”三位一體推進轉變。在資金投入方面，歐洲主要發達國家也堅持政府投入主導，形成多方參與、權責統一的分級投資、成本分攤的機制。

在英國，政府對包括土地改良、田間供排水設施在內的農業基本建設以及自然條件較差的山區提供補助金，整治、改良土地可獲60%的補貼，對園藝農場進行的土地改良、建筑和購置設備政府給予15%-25%的補助。對農場主自己修建道路、堤壩、供電系統等設施，英國政府則按所需費用的三分之二提供補助。

德國將聯邦政府專項基金、州政府地方債券發行、競標企業稅收減免和土地所有者投入相結合，構建了完善的融資機制和模式。對于集體設施工程，德國政府一般資助總費用的80%；對于自然保護與景觀維護等，政府資助100%；對于度假地和修養地的設施修建，政府資助65%-75%。

在荷蘭，土地整治和農田建設的成本由政府、公共機構（農業銀行為主）和土地權屬方共同承擔，項目資金的70%由政府承擔，約20%由公共機構出資，約10%由土地所有者（主要包括農民或農場經營主體）出資。

綜合日韓以及歐洲部分發達國家農田建設及其投入機制的做法經驗，不難發現越是耕地資源稀缺、土地散碎的地區越重視農田建設，此外上述各國的畝均投入資金普遍高于我國。高投入意味著高產出，隨著各國建設項目的落實，農田建設已經成為各國鄉村生產、生活、生態協調發展不可或缺的重要一環。

“建好”農田只是第一步，在此基礎上要“用好”，更要“管護好”。在規劃設計和資金籌措方面，既要形成“國家主導、多方參與”的投入機制，還要通過“責任共擔、利益共享”來充分調動農戶的積極性，讓農民深度參與農田建設和管護。